Suche
  • Oliver Scheiber

Ist der Bundesstaatsanwalt das Patentrezept?

Seit Jahrzehnten wird Kritik daran geübt, dass die Staatsanwaltschaften unter Aufsicht der jeweiligen Justizminister stehen. Im Februar 2021 hat der Ministerrat beschlossen, ein Konzept auszuarbeiten, das diese Aufsicht einem neuen Bundesstaatsanwalt überträgt. Löst das alle Probleme?

Oliver Scheiber: „Die Politik muss das bisherige Berichts- und Weisungssystem aufgeben.“

Die strafrechtlichen Ermittlungen in Folge des Ibiza-Videos gehen unter anderem dem Verdacht möglicher Spenden an parteinahe Vereine nach. Eine Hausdurchsuchung beim amtierenden Finanzminister hat nun die Diskussion um einen Bundesstaatsanwalt wieder in Gang gebracht. Das Thema taucht in der österreichischen politischen Diskussion alle paar Jahre wieder auf. Worum geht es dabei?

Die österreichischen Staatsanwaltschaften sind hierarchisch aufgebaut. Behandeln Staatsanwältinnen oder Staatsanwälte einen Fall, dann sind sie dabei einem Gruppenleiter/einer Gruppenleiterin unterstellt, diese wiederum dem Leiter oder der Leiterin der Staatsanwaltschaft. Ober den einzelnen Staatsanwaltschaften gibt es noch die Oberstaatsanwaltschaften, und darüber das Justizministerium als Weisungsspitze. Und das ist das Außergewöhnliche am österreichischen System: dass ein Regierungsmitglied an der Spitze des Staatsanwaltschaftssystems steht.


System, das Misstrauen schafft. Es versteht sich von selbst, dass ein solches System immer Misstrauen erweckt und dem Anschein ausgesetzt ist, die Politik nehme Einfluss auf einzelne Strafverfahren. Dieser Anschein ist besonders stark und störend, wenn es um Ermittlungen zu Wirtschaftskriminalität oder politischer Korruption geht. Denn nicht nur, dass der Justizminister oder die Justizministerin Weisungen an die Staatsanwaltschaft geben kann, auch die Karrieren der Staatsanwältinnen und Staatsanwälte sind vom Justizminister abhängig.

Ein Weisungsrecht kann nur ausüben, wer von einem Verfahren Kenntnis hat und darüber informiert ist. Das Gesetz sieht daher vor, dass die Staatsanwaltschaften in bestimmten Fällen an Oberstaatsanwaltschaft und Justizministerium zu berichten haben. Dazu zählen bestimmte Deliktsgruppen, wie etwa Verstöße gegen das Verbotsgesetz, aber auch die so genannten clamorosen Fälle, also Verfahren von besonderem öffentlichen Interesse. In solchen Verfahren hatten die österreichischen Staatsanwaltschaften früher regelmäßig zu berichten, welche Ermittlungsschritte sie setzen wollen.


Eine Frage der Qualitätssicherung? Daraus ist ein sehr umfangreiches Berichtswesen entstanden, das mehrere Aspekte hat. Zum einen schafft es zwei Klassen von strafrechtlichen Ermittlungen beziehungsweise zwei Klassen von Verdächtigen: in der großen Masse der Strafverfahren, also der vielen Verfahren wegen Diebstählen, Einbruchs oder Körperverletzung, muss nicht berichtet werden. Bei bestimmten Deliktgruppen, darunter bei den Verfahren von besonderem öffentlichen Interesse, etwa weil ein Politiker beteiligt ist, muss dagegen berichtet werden.

Wenn also zur Rechtfertigung des Berichts- und Weisungswesens oft angeführt wird, es diene der Qualitätssicherung, wenn viele Augen auf einen Fall schauen – dann ist zu fragen, warum nur manche Verdächtige in den Genuss dieser besonderen Qualitätssicherung kommen, die meisten Verdächtigen aber davon ausgeschlossen bleiben. Es ist bisher nie untersucht worden, ob das Berichtswesen tatsächlich den behaupteten qualitativen Mehrwert hat: also ob es tatsächlich zu Weisungen kommt, die die Qualität der betroffenen Strafverfahren verbessern.


Berichtssystem bremst Verfahren. Sicher ist dagegen: Das Berichtssystem verursacht große Zeitverzögerungen. Denn wenn eine Staatsanwältin oder ein Staatsanwalt etwa berichtet, diesen oder jenen Zeugen einvernehmen zu wollen, dann wird dieser so genannte Vorhabensbericht von gut und gerne zehn Personen überprüft: vom Gruppenleiter, vom Leiter der Staatsanwaltschaft, vom Referenten und Leiter der Oberstaatsanwaltschaft, vom Referenten und Abteilungsleiter im Justizministerium, vom Sektionschef, vom Weisungsrat im Justizminis­terium, vom Justizminister. Auf diese Weise kann bei einem einzelnen Bericht eine Verzögerung von mehreren Monaten entstehen, und dies wiederholte Male im selben Verfahren. Es ist vor allem diesem Berichtswesen zuzuschreiben, dass manche prominente Strafverfahren viele Jahre lang dauern. Ein weiteres Problem des Berichtswesens liegt darin, dass sich durch die Beteiligung so vieler Personen keine Verantwortungen festmachen lassen. Geht etwas schief, redet sich die untere Ebene auf die obere aus, und umgekehrt. Die Verantwortung wird schlicht verwässert.

Die Korruptionsstaatsanwaltschaft war zu  Beginn weitgehend unabhängig. Als unter Justizministerin Maria Berger im Jahr 2007 die Korruptionsstaatsanwaltschaft (als Vorläuferin der heutigen Wirtschafts- und Korruptionsstaatsanwaltschaft – WKStA) geplant wurde, war man sich bewusst, dass Ermittlungen wegen politischer Korruption besondere Unabhängigkeit benötigen. Man hat deshalb im Gesetz vorgesehen, dass die Korruptionsstaatsanwaltschaft auch in politischen Verfahren frei ermittelt und immer erst dann nach oben berichtet, wenn sie eine Anklage erhoben oder das Verfahren eingestellt hat. Das hat der Korruptionsstaatsanwaltschaft in den ersten Jahren ihres Bestehens eine große Unabhängigkeit verschafft und sehr schnell zu einer Reihe von Anklagen geführt, etwa in den so genannten Kärntner Korruptionsverfahren.

Einige Jahre später hat man diese Sonderbestimmung der Korruptionsstaatsanwaltschaft deshalb für alle österreichischen Staatsanwaltschaften anwendbar gemacht. Erst vor wenigen Jahren, nach dem so genannten BVT-Skandal, wurde die Wirtschafts- und Korruptionsstaatsanwaltschaft verpflichtet, ab sofort so genannte Informationsberichte zu erstatten. Staatsanwältinnen und Staatsanwälte mussten wieder jede Hausdurchsuchung drei Tage vor ihrer Durchführung an die Oberstaatsanwaltschaft berichten. Im Ibiza-Verfahren musste die WKStA (nach den Angaben von Zeugen im Untersuchungsausschuss des Parlaments) im ersten Jahr der Ermittlungen 180 Berichte erstatten – diese Berichte umfassen oft zig-Seiten an Begründung. Das macht auch schon das ganze Dilemma des Berichtswesens deutlich: eine Vielzahl der Ressourcen der Staatsanwaltschaften fließt bei schwierigen Causen in die Berichterstattung. Die Erstattung von Vorhabens- oder Informationsberichten in diesem Umfang laugt die fallführenden Staatsanwältinnen und Staatsanwälte aus und demotiviert sie.

Wie der frühere Vorsitzende des Weisungsrats Werner Pleischl kürzlich in einem Interview im Standard ausführte, kann sich jeder Staatsanwalt nach der zehnten Berichtsanforderung ausmalen, dass seine Ermittlungen nicht auf besonderes Wohlwollen stoßen. Nachdem das Justizministerium sowohl die Berichte erhält als auch über die Karrieren der Staatsanwältinnen und Staatsanwälte entscheidet, sind das keine sehr anspornenden Rahmenbedingungen. Es spricht für die österreichischen Staatsanwaltschaften, dass sie unter diesen Bedingungen überhaupt noch engagierte Wirtschafts- und Korruptionsermittlungen führen. Die im Ibiza-Verfahren der WKStA federführende Staatsanwältin hat, wie sie vor dem Parlament selbst darlegte, am Ende entnervt von den laufenden Konflikten mit der Oberstaatsanwaltschaft die Behörde gewechselt.

Bei der Diskussion über die Struktur der Staatsanwaltschaften ist es nach dem Gesagten vernünftig, zwei Fragen zu trennen. Erstens: bedarf es überhaupt dieses umfangreichen Berichtswesens oder sollten die Staatsanwaltschaften die einzelnen Verfahren nicht einfach unabhängig bearbeiten? Immerhin sieht das Regierungsprogramm vor, dass die Staatsanwaltschaften mehr Unabhängigkeit bei Ermittlungen erhalten sollen; und auch die Bundesverfassung ordnet die Staatsanwaltschaften der Gerichtsbarkeit zu.

Eine stärkere Unabhängigkeit ließe sich von der Beschränkung bis zum gänzlichen Entfall des Berichts- und Weisungssystems denken. In Ita­lien etwa sind die Staatsanwaltschaften ähnlich unabhängig wie Gerichte, es gibt keine Weisungskette nach oben.

Aufgrund der jüngsten Angriffe einzelner Regierungsmitglieder gegen die WKStA hat der Justizminister i.V. Werner Kogler im Februar 2021 in einem ersten Schritt verfügt, dass die WKStA ab sofort von den so genannten 3-Tages-Vorabberichten befreit ist und bei Hausdurchsuchungen erst mit Beginn der Durchsuchung Bericht erstatten muss. Das ist ein großer Schritt in Richtung unabhängigerem Arbeiten für die Staatsanwaltschaften.

Hält man am Weisungssystem fest, dann wird es in einem gewissen Ausmaß immer Berichte geben müssen. Man könnte das System aber auch so einrichten, dass die weisungsbefugten Organe in die digitalen Akten Einsicht nehmen können und nur bei besonderen Vorkommnissen oder Auffälligkeiten Einzelberichte anfordern. Allein das bedeutete eine große Entlastung der täglichen Arbeit der Staatsanwaltschaften.

Bleibt das Berichts- und Weisungssystem bestehen, dann stellt sich die zweite Frage, wer an der Spitze des Weisungssystems stehen soll. In nur ganz wenigen Ländern der freien Welt steht an der Spitze des Weisungssystems ein Verwaltungsorgan so wie in Österreich. Selbst bei bestem Bemühen der jeweiligen Person des Justizministers besteht in einem solchen System doch immer der Anschein, dass die Regierenden Einfluss auf staatsanwaltschaftliche Ermittlungen nehmen könnten. Internationale Organisationen wie der Europarat, die sich mit Korruptionsbekämpfung beschäftigen, empfehlen Österreich daher regelmäßig, sein System zu ändern. Mit dem aktuellen österreichischen Sys­tem der Weisungsspitze im Justizministerium wäre heutzutage ein Beitritt zur Europäischen Union nicht mehr denkbar. Die Union fordert von Beitrittswerbern zwischenzeitlich ein höheres Maß der Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaften.

Die größere Regierungspartei ÖVP hat, in einem Schwenk von ihrer bisherigen Linie, im Februar 2021 vorgeschlagen, die Weisungsspitze einem Bundesstaatsanwalt zu übertragen, der Ministerrat hat beschlossen, an diesem Ziel zu arbeiten. Aber wie kann eine gute Lösung aussehen?


StA sind Teil der Gerichtsbarkeit. Aus den bisherigen Ausführungen ergibt sich, dass der Verfasser für eine möglichst unabhängige Position der Staatsanwaltschaften eintritt. Dies lässt sich auch aus der Bundesverfassung ableiten, die die Staatsanwaltschaften, wie schon gesagt, als Teil der Gerichtsbarkeit sieht. Soll das gesamte staatsanwaltschaftliche System unabhängig arbeiten können, dann müsste also auch ein neuer Bundesstaatsanwalt eine starke Unabhängigkeit genießen und eine unumstrittene Persönlichkeit sein. Im Ausland gibt es für ein solches Modell verschieden ausgestaltete Vorbilder, die man untersuchen und prüfen kann.

Der erste Ansatzpunkt ist der Bestellvorgang: Bundesstaatsanwalt sollte nur eine herausragende juristische Persönlichkeit werden können, die über langjährige einschlägige Berufserfahrung verfügt. Man kann den Bestellmodus etwa so ausgestalten, dass ein unabhängiges Gremium mit Ernennungsvorschlägen beauftragt wird. In manchen Ländern sind das so genannte Räte der Gerichtsbarkeit, in denen HöchstgerichtspräsidentInnen, angesehene UniversitätsprofessorInnen und auch ParlamentarierInnen (letztere in der Minderheit) tätig sein können. Die Bestellung könnten dann der Bundes­präsident oder das Parlament auf Vorschlag des Gremiums vornehmen. Bei einer parlamentarischen Bestellung wird man zumindest eine Zweidrittelmehrheit, vielleicht besser eine Dreiviertelmehrheit zur Voraussetzung machen müssen, um zu verhindern, dass eine Regierung eine ihr genehme Person zum Bundesstaatsanwalt wählen lässt.


Höchste Unabhängigkeit notwendig. Was jedenfalls verhindert werden sollte ist, dass ein parlamentarischer Ausschuss ein Aufsichtsrecht über das Staatsanwaltschaftssystem erhält. Solche Systeme führen zwangsläufig zur Verpolitisierung der Justiz und dazu, dass regelmäßig Ermittlungsakte frühzeitig bekannt werden und Verdächtige vorgewarnt werden.

Das legt nahe, sich eher jenen Modellen zuzuwenden, in denen Staatsanwältinnen und Staatsanwälte die höchs­te Unabhängigkeit genießen, wie schon im erwähnten italienischen System. Dem wird oft entgegengehalten, dass auch Staatsanwältinnen und Staatsanwälte kontrolliert werden müssen. Dabei wird übersehen, dass Staatsanwältinnen und Staatsanwälte bei nahezu allen wichtigen Handlungen der gerichtlichen Kontrolle unterstehen. So war etwa die von der Regierungspartei ÖVP kritisierte Hausdurchsuchung bei Finanzminister Blümel, so wie es das Gesetz vorsieht, vorab von einer Richterin genehmigt. Und selbst gegen die gerichtliche Bewilligung gibt es das Rechtsmittel der Beschwerde – der Finanzminister hat von diesem Rechtsmittel nach eigenen Angaben keinen Gebrauch gemacht.

Die Diskussion über einen Bundesstaatsanwalt sollte in aller Ruhe und unter Zuziehung der ExpertInnen aus Wissenschaft und Praxis geführt werden. Vor allem aber auch im Bewusstsein, dass das wichtigste Element der Qualitätskontrolle für die Staatsanwaltschaften bereits jetzt die Aufsicht der Gerichte ist: jede Hausdurchsuchung, jede Untersuchungshaft kann von der Staatsanwaltschaft nur beantragt werden, bewilligt werden muss sie von einem unabhängigen Gericht.

Es wäre also durchaus plausibel zum Ergebnis zu kommen, vom bisherigen Berichts- und Weisungssystem abzugehen. Die staatsanwaltschaftliche Aufsicht, ausgeübt vom neuen Bundesstaatsanwalt – oder der neuen Bundesstaatsanwältin – könnte sich daher auf allgemeine Fragen beschränken: z.B. auf generelle Weisungen, etwa dass sich die Staatsanwaltschaften stärker auf die Verfolgung von Umwelt- oder Drogenkriminalität konzentrieren sollen, oder in Bezug auf Anweisungen zu einer einheitlicheren Vorgangsweise in Fragen der Diversion oder bedingten Entlassung aus der Haft.

Ein solcher Paradigmenwechsel, in dem sich der Bundesstaatsanwalt etwa auch um Fragen der Fortbildung der Staatsanwaltschaften kümmert, könnte den Anschein der Einflussnahme auf Verfahren der Wirtschaftskriminalität und politischen Korruption dauerhaft beseitigen.

Meint es die Politik ernst mit mehr Unabhängigkeit für die Staatsanwaltschaften, dann wird sie nicht umhinkommen, das bisherige Berichts- und Weisungssystem aufzugeben.

Oliver Scheiber




54 Ansichten0 Kommentare

Aktuelle Beiträge

Alle ansehen