Polizei handelt unter Kontrolle

Univ. Prof. Dr. Manfred Burgstaller, Rechtsschutzbeauftragter beim Bundesministerium für Inneres, spricht über seine Kontrolltätigkeit, die mit 1. April in Kraft getretenen Änderungen des Sicherheitspolizeigesetzes (SPG) und mögliche Gründe, warum Erweiterungen der sicherheitspolizeilichen Befugnisse für Unruhen in der Bevölkerung sorgen.

Die Idee des Rechtsschutzbeauftragten (RSB) wurde in Österreich Mitte der 90er Jahre geboren. Den Ausschlag gab die Diskussion um die Einführung des großen Lauschangriffs und der Rasterfahndung als so genannte „besondere Ermittlungsmaßnahmen“. Die geplanten Maßnahmen waren politisch äußerst umstritten, da sie naturgemäß ohne Verständigung des Betroffenen – und somit auch ohne entsprechende Rechtsschutzmöglichkeiten – durchgeführt werden sollten. Um diese Rechtsschutzlücke zu schließen, wurde beim Bundesministerium für Justiz ein RSB eingerichtet, um stellvertretend für den Betroffenen die Gesetzeskonformität eingreifender Maßnahmen zu kontrollieren.
Mittlerweile gibt es den RSB auch beim BMLV und beim BMI. Letzterer wurde im Jahr 2000 eingerichtet und kontrolliert die Gesetzeskonformität jener Maßnahmen nach dem SPG, bei denen der Betroffene typischerweise nicht – oder nicht rechtzeitig – in Kenntnis gesetzt wird. Die Rechte und Pflichten des RSB sind in den §§ 91a bis c SPG geregelt, die Befassung des RSB erfolgt nach Maßgabe des § 91c SPG (siehe Kasten).

Kriminalpolizei: Herr Professor, welche kriminalpolizeilichen Maßnahmen unterliegen der Kontrolle des Rechtsschutzbeauftragten?
Univ. Prof. Dr. Manfred Burgstaller: Grundsätzlich nur jene Maßnahmen, die nach dem SPG durchgeführt werden. Ermittlungen nach der StPO fallen allenfalls in die Zuständigkeit des Rechtsschutzbeauftragten beim BMJ.
Ich bekomme nicht selten Anfragen oder Beschwerden, die mit meiner eigentlichen Tätigkeit nur wenig zu tun haben und nicht in meinen Zuständigkeitsbereich fallen. Das hängt damit zusammen, dass die Leute nicht ausreichend informiert sind und eine falsche Zuständigkeit sehen.
Meine Kontrolltätigkeit gliedert sich in 3 Stufen. Einerseits ist das die nachprüfende Kontrolle iSd § 91c Abs 1 SPG: Hier setzt die Polizei eine Maßnahme, die einer nachträglichen Prüfung der gesetzlichen Voraussetzungen unterzogen wird. Darunter fallen insbesondere Standortdatenanfragen an die Telekommunikationsbetreiber oder die Verwendung fremder Bilddaten, etwa von Bildern aus einer Bankomatkamera.
Die zweite Stufe, die Kontrolle durch Vorwegstellungnahme, betrifft intensivere Eingriffe – in der Praxis kommen solche Meldungen hauptsächlich im Zusammenhang mit öffentlich angekündigten Videoüberwachungen vor. Ich habe als Rechtsschutzbeauftragter nach der Meldungslegung drei Tage lang Zeit mich damit zu befassen und zum Vorhaben Stellung zu nehmen. Bei einer positiven Stellungnahme oder bei Verschweigen meinerseits darf die Maßnahme durchgeführt werden. Eine negative Stellungnahme kam während meiner Zeit als Rechtsschutzbeauftragter noch niemals vor.
Die letzte und strengste Stufe ist die Kontrolle gem. § 91c Abs 3 SPG – nach dieser Bestimmung müssen alle Ermittlungsmaßnahmen, die zu Zwecken der erweiterten Gefahrenerforschung erfolgen, im Voraus genehmigt werden. Konkret geht es um Beobachtung von Gruppierungen, wenn im Hinblick auf deren bestehende Strukturen und Entwicklungen in ihrem Umfeld zu erwarten ist, dass es zu strafbaren Handlungen kommt, die mit schwerer Gefahr für die öffentliche Sicherheit verbunden sind.

Wie häufig sind derartige Meldungen und welche Lebenssachverhalte sind davon betroffen?
Burgstaller: Etwa 97 bis 98% aller Meldungen betreffen die nachprüfende Kontrolle. Meldungen gemäß § 91c Abs 2 SPG kommen relativ selten vor, sie bilden weniger als ein Prozent der Gesamtanfragen. Fälle der erweiterten Gefahrenerforschung belaufen sich auf knapp unter zwei Prozent der Gesamtmeldungen.

Wie beurteilen Sie die Gefahr, dass die Sicherheitspolizei ihre Befugnisse überschreiten könnte?
Burgstaller: Die Zulässigkeit der möglichen Maßnahmen ist im SPG sehr detailliert geregelt. Meine Kontrolltätigkeit und Kontrollpraxis haben bisher gezeigt, dass die Polizei sehr verantwortungsbewusst damit umgeht. Die Meldungen, die bei mir einlangen haben durchwegs eine sehr gute Qualität. Eventuell sind manche Meldungen etwas ergänzungsbedürftig, auch die Grenze zwischen StPO und SPG verschwimmt manchmal etwas. Dort wo es tatsächlich auf einen lückenlosen Rechtsschutz ankommt – nämlich bei der Erstellung von Analysedatenbanken und der erweiterten Gefahrenerforschung – gibt es hochwertige Begründungsstandards, die in jahrelanger Zusammenarbeit mit den anwendenden Dienststellen erstellt wurden und bei Bedarf immer wieder nachgebessert werden.

Gerade die erweiterte Gefahrenerforschung wird von der Öffentlichkeit sehr kontrovers gesehen – in welchen Fällen wird davon Gebrauch gemacht?
Burgstaller: Bisher wurde die erweiterte Gefahrenerforschung in Österreich ausschließlich unter Zugrundelegung verfassungsrechtlicher Sachverhalte Gebrauch gemacht. Hauptsächlich zur Bekämpfung extremistischer und terroristischer Vereinigungen, in ganz seltenen Fällen auch zur Abwehr nachrichtendienstlicher Tätigkeiten. Im ersten Jahr gab es einige Anfragen durch Landeskriminalämter, die aber allesamt abgelehnt wurden, da die Begründungen in diesen Fällen absolut unzureichend gewesen sind.

Sehen sie einen diesbezüglichen Schulungsbedarf?
Burgstaller: Durchaus. Die Behörden müssen lernen, wie man solche Begründungen schreibt. Ich kann mich nur an dem orientieren, was mir zur Beurteilung vorgelegt wird. Ich bin hier sehr gewissenhaft. Die bisherige Handhabung – das Fordern einer ordentlichen Begründung und eine strikte Anwendungskontrolle – war mitursächlich dafür, dass die gerade beschlossene Ausdehnung der erweiterten Gefahrenerforschung überhaupt den Nationalrat passieren konnte. Ich prüfe sehr umfassend und das nimmt man offenbar zur Kenntnis.

Wie kommt es, dass in der Öffentlichkeit dennoch ein ziemlich schie- fes Bild des polizeilichen Handelns herrscht? Die Angst vor dem so genannten „Überwachungsstaat“ scheint momentan sehr hoch zu sein.
Burgstaller: Sehr viele dieser Ängste sind auf mangelnde Information der Bevölkerung, aber auch der Rechtsanwender, zurückzuführen. Es hat jeder so seine Vermutungen, aber nur wenige machen sich die Mühe, sich mit der Materie auseinanderzusetzen. Dann würde man ja sehen, dass alles sehr detailliert geregelt ist. Als Beispiel kann ich etwa die Handyortung nennen: Viele Rechtsanwälte greifen diese Möglichkeit an. Dabei zeigt die Praxis, dass über 70% der Anfragen im Zusammenhang mit Selbstmordverhütungen stehen. Da werden durch vergleichsweise geringe Grundrechtseingriffe Menschenleben gerettet!
Übrigens bin ich davon überzeugt, dass die veröffentlichte Meinung nicht mit der öffentlichen Meinung gleichzusetzen ist. Es gibt hier gravierende Abweichungen. Würde man Umfragen machen, würde vermutlich – bei entsprechender Aufklärung – die Mehrheit den Möglichkeiten zur Kriminalitätsbekämpfung durchaus positiv gegenüber stehen. Ich habe schon mehrfach die Erfahrung gemacht, dass linksgerichtete Aktivisten das Gespräch mit mir gesucht haben, um einzelne Gesetzesvorhaben zu kritisieren und hinterher selber verwundert waren, wie eingeschränkt die einschlägigen gesetzlichen Befugnisse der Polizei in Österreich eigentlich sind.

Was macht den Menschen dann solche Angst?
Burgstaller: Die technologischen Möglichkeiten der heutigen Zeit – insbesondere auch die Möglichkeit, die Ergebnisse unkompliziert miteinander zu verknüpfen – rufen ein gewisses Unbehagen hervor. Dabei ist die Situation ja nahezu absurd. Die Menschen spüren, dass eine potenzielle Bedrohung vorhanden ist und haben Angst davor, zum „gläsernen Menschen“ zu werden. Nur wird die Gefahrenquelle ganz falsch eingeschätzt. Die Polizei ist als Apparat sichtbar – die bloße Möglichkeit einer Handyortung durch die Polizei wirkt daher auf den Durchschnittsbürger besorgniserregend. Auf der anderen Seite blendet man die Gefährdung durch die Privatwirtschaft komplett aus. Die Leute kaufen Autos mit Peilsender zur Standortpeilung durch private Firmen, posten sämtliche Informationen in Online-Foren und auf Facebook. Ich habe mir letztens sagen lassen, dass es sogar Geräte gibt, mit denen man als Privatperson ein Handy problemlos orten kann. Das Handeln der Polizei unterliegt aber strengster Kontrolle und bedarf immer einer Begründung – diesem Zwang unterliegen Privatpersonen nicht.
Offenbar glauben auch viele Leute, dass die Polizei von sich aus Gesprächsinhalte überwachen kann. Nach dem SPG ist eine solche Überwachung aber überhaupt nicht möglich. Auch hier besteht Aufklärungsbedarf. Leider wird gerade die Schnittstelle zwischen SPG und StPO in der rechtlichen Ausbildung vernachlässigt. Im universitären Bereich gab es – jedenfalls in Wien – bis vor kurzem kaum entsprechende Lehrveranstaltungsangebote. Die Verwaltungsrechtler sehen sich für das SPG nur selten zuständig, im strafrechtlichen Bereich wird üblicherweise nur die StPO behandelt. Hier möchte ich übrigens meine Nachfolgerin am Institut für Strafrecht und Kriminologie, Univ.-Prof. Dr. Susanne Reindl-Krauskopf, erwähnen. Sie hat erst kürzlich das Zentrum für Polizei- und Justizforschung: das „Austrian Center for Law Enforcement Sciences“ geschaffen, das genau diese Lücke auch im Ausbildungsbereich schließen soll.

Wie sind Sie mit dem SPG als Gesamtwerk zufrieden?
Burgstaller: Ich finde, dass es die Befugnisse sowohl auf Polizeiseite, als auch auf der Rechtsschutzseite befriedigend regelt. Die Umsetzung der Vorratsdatenspeicherung, die ja im TKG, in der StPO und im SPG Änderungen mit sich gebracht hat, ist im SPG übrigens auch weitaus besser gelungen als in der StPO.

Sehen Sie Probleme darin, dass die Befugnisse des SPG jedem Polizisten offen stehen?
Burgstaller: Das ist kein legistisches sondern allenfalls ein inhaltliches Problem. In der Tat bin ich besonders auf dem Bereich der Telekommunikationsanfragen auf Defizite gestoßen. Grundsätzlich kann ja jeder Beamte eine solche Anfrage machen, muss diese aber über eine Zentralstelle absetzen. Diese – durch Erlass geregelte – Vorgabe wurde zu Beginn nicht in allen Bundesländern gleich gut umgesetzt, die Meldungen waren stellenweise sehr lückenhaft.
Ich habe mich daraufhin mit allen Sicherheitsdirektoren in Verbindung gesetzt, die weniger gelungenen Meldungen mitgebracht und die Defizite aufgezeigt. In weiterer Folge haben wir vereinbart, dass bei jeder SID eine entsprechende Infrastruktur zur internen Kontrolle geschaffen werden soll. Es sollte also jemand da sein, der sich auskennt und den einzelnen Sachbearbeitern ein Feedback gibt, allenfalls weitere Nachlieferungen verlangt. Das hat im Großen und Ganzen schnell und gut geklappt. Bei einer kurz darauf stattfindenden Nachkontrolle war es schon wesentlich besser. Mittlerweile läuft die Kooperation wirklich gut.

Wie wurde diese interne Kontrolle umgesetzt?
Burgstaller: Es gibt jetzt in jedem Bundesland eine Person – in der Regel ist das eine dem Sicherheitsdirektor direkt unterstellte Person – die für die Qualität der Meldungen unmittelbar verantwortlich ist und Organisations- sowie Koordinationstätigkeiten übernimmt. Meine Kontrolltätigkeit findet großteils vom Schreibtisch aus statt. Disskussionswürdige Meldungen werden allerdings vor Ort besprochen. Zu diesem Zweck werden die betreffenden Aktenzahlen vorweg bekannt gegeben und der Akt durch die zuständige SID beschafft. Das persönliche Gespräch findet dann im Beisein des Sachbearbeiters oder eines informierten Vertreters statt. Dabei werden auch alternative Vorgehensweisen besprochen, um die Eingriffe in Grundrechte möglichst gering zu halten.

Was kann man sich darunter vorstellen?
Burgstaller: Nehmen wir als Beispiel einen Abgängigen. Da gibt es grundsätzlich einmal die Möglichkeit, seine Abwesenheit zu hinterfragen. Nicht immer ist die Situation so gelagert, dass man in erster Linie von einem Unglücksfall ausgehen kann. Es gibt viele kriminalpolizeiliche Methoden, die man vor einer Handypeilung anwenden kann. Zum Beispiel kann man mit Freunden und Familienangehörigen sprechen – oft hat jemand weiterführende Informationen.
Wenn jemand schon seit zwei oder drei Wochen abgängig ist und erst dann eine Vermisstenmeldung erstattet wird, ist eine Handypeilung – von besonderen Ausnahmekonstellationen abgesehen – vom Gesetz nicht mehr gedeckt. Dort heißt es unmissverständlich „Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr“. Davon kann nach wochenlanger Wartezeit grundsätzlich nicht die Rede sein.

Welche Änderungen brachte die im April in Kraft getretene SPG-Novelle für Ihre Tätigkeit mit sich?
Burgstaller: Eine kleine, aber für mich bedeutende Änderung ist die des § 53 Abs 5 SPG. Dort geht es um die Verwendung fremder Bilddaten. Ich muss sagen, dass die Formulierung bisher sehr unglücklich gewesen ist. Dieser Absatz sieht zwei Fälle vor: die Abwehr einer schweren Gefahr und den Fall der Fahndung. Zu diesem zweiten – bisher nicht näher spezifizierten – Fall wurden etwa 95% der Meldungen erstattet, wobei die Handhabung von Bundesland zu Bundesland sehr unterschiedlich war. 90% dieser Meldungen betrafen ein deliktisches Geschehen, das zufällig von einer Kamera aufgezeichnet wurde. Dies waren überwiegend Diebstähle, Vorfälle mit Bankomatkarten oder Raufereien, die zufällig von einer Kamera in den öffentlichen Verkehrsmitteln oder Tankstellen aufgezeichnet wurden. Ein Großteil dieser Anfragen würde in die Zuständigkeit der StPO fallen. Ich habe schon sehr lange eine Harmonisierung auf diesem Bereich angestrebt. Ab dem 1. April werden Fahndungen unmissverständlich auf solche iSd § 24 SPG eingeschränkt. Damit werden über 90% der bisher erstatteten Meldungen wegfallen.
Eine weitere wichtige Änderung ist die Ausdehnung der erweiterten Gefahrenerforschung auf Einzelpersonen im § 21 Abs 3 Z 1 lit b SPG. Hierbei gibt es eine sehr wichtige Einschränkung, die ich besonders hervorheben möchte. Diese neue Maßnahme soll ausschließlich zur Bekämpfung religiös und politisch motivierter Straftaten dienen. Die bisherige Beobachtungsbefugnis von Gruppierungen bleibt daneben bestehen. Hier muss man freilich die Benachrichtigungsstandards, von denen wir zuvor gesprochen hatten, noch einmal anpassen, um einen hochwertigen Rechtsschutz erhalten zu können.
Insgesamt bin ich zuversichtlich, dass ich den Einsatz des in Rede stehenden sensiblen Ermittlungsbereichs auch künftig in den rechtstaatlich gebotenen engen Grenzen halten kann.
Interview: Elena Scherschneva-Koller