Eine politische Komödie?

Sind Untersuchungsausschüsse tatsächlich ein parlamentarisches Kontrollmittel oder politische Komödien, Bühnen für profilierungssüchtige Politiker?

Das Enqueterecht ist neben dem Interpellations- und Resolutionsrecht ein klassisches politisches Kontrollmittel des Parlaments und sollte gleichwohl auch eine Einrichtung sein, die dem Gedanken des Rechtsschutzes zu dienen vermag. In zunehmendem Maße degeneriert dieses Recht der gesetzgebenden Körperschaften zur Bühne für profilierungssüchtige Politiker, zum Medienspektakel und zur Medienjustiz. Rechts- und Verfassungsbewusstsein scheinen völlig abhanden gekommen zu sein, die Wahrheitsfindung und der Rechtsschutzgedanke sind dem politischen Profit gewichen.
Die Tätigkeit parlamentarischer Untersuchungsausschüsse erlangte in den letzten Jahren im Bewusstsein der Öffentlichkeit einen immer höher werdenden Stellenwert. Seit 1945 hat es neunzehn parlamentarische Untersuchungsausschüsse (neben zahlreichen Untersuchungsausschüssen der Landtage der Bundesländer) gegeben:
• ERP-Hilfe (1949-1952)
• Autobahnbau (1966-1968)
• Spionageaffäre (1968/69)
• UNO-City (1971/72)
• Flugzeugbeschaffung des Bundesheeres (1971-1975)
• Konferenzzentrum Wien 1972-1975)
• Telefonabhöraffäre (1976/77)
• Waffenexporte ins Ausland (1977)
• AKH (1980/81)
• Wohnbau Ost (WBO) (1982/83)
• Lucona (1988/89)
• Noricum Waffenexporte (1989/90)
• Milchwirtschaftsfonds (1989/90)
• Euroteam (2000-2002)
• Beschaffung von Eurofightern (2006-2007)
• Finanzmarktaufsichtsbehörde (Bankenskandale-BAWAG PSK, Hypo-Alpe-Adria-Bank u.a. Finanzdienstleister) (2006-2007)
•Ermittlungspannen in der Entführungssache Kampusch; BAWAG-Gelder an die SPÖ; Postenvergabe nach Parteizugehörigkeit; Rolle des Außenministeriums in der Visa-Affäre (2008)
• Versuch der Einflussnahme ausländischer Geheimdienste auf aktive und ehemalige Mitglieder des Nationalrates (2009)
• Korruption (seit 2011)
In den letzten Jahren häuft sich die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen und scheinen diese in immer weiteren Bereichen mit einer „Kontrolle der Bundesverwaltung“ – wenn überhaupt – nur mehr am Rande zu tun zu haben. AKH, WBO, Lucona, Noricum, Eurofighter, Kampusch – Namen für Skandale, Namen für Untersuchungsausschüsse!? Gleichgültig welcher Skandal gerade auf der Tagesordnung steht, ein Untersuchungsausschuss muss her.

Vorverurteilungen. Der ehemalige Justizminister Egmont Foregger hat schon Anfang Februar 1989 weitblickend erklärt: „Ich sehe mit Betrübnis, dass Vorverurteilungen in den Medien für die Betroffenen mit zum Teil sehr schweren Folgen verbunden sind ... Ich glaube, dass man nicht wollen kann, dass schon durch das Aufzeigen eines Verdachtes schwerstwiegende Folgen entstehen. Aber das ist nicht der Bereich der Justiz. Als Jurist, als Fachmann des Justizrechtes und als Bürger dieses Landes bedauere ich, dass Leute durch den Kakao gezogen werden, bevor man noch etwas Handfestes weiß“ (Die Furche Nr. 5, 45. Jahrgang, 3. Februar 1989).
Dazu schrieb der damalige Präsident der Vereinigung der österreichischen Richter Dr. Ernst Markel in der Österreichischen Richterzeitung im April 1989: „Naturgemäß mag so mancher Vertreter der Rechtsprechung nicht geringes Unbehagen dabei empfinden, dass insbesondere in der durch die in Nachrichtenmagazinen veröffentlichten Wortprotokolle dokumentierten Art der Untersuchungsführung durch die Ausschussmitglieder die von der Verfassung gezogenen Grenzen der Gewaltentrennung zwischen Gesetzgebung und Gerichtsbarkeit oft mehr als verwischt werden.“

Politische Verantwortlichkeit. In der Tat, an diesen Einschätzungen hat sich nichts verändert! Die berechtigte Kritik, die jeder Untersuchungsausschuss herausfordert, wird immer lauter. So hat zuletzt der ehemalig Vizekanzler und ÖVP-Chef scharfe Kritik geübt. Das eigentliche Ziel, politische Verantwortlichkeiten zu klären, erfolge überhaupt nicht. Stattdessen gehe es vor allem darum, eine Wiedergabe in den Medien zu erreichen, „um berühmt zu werden“. Busek warnte vor dem Fehlglauben, die Wählerschaft mit dem Untersuchungsausschuss in die eigenen Reihen zu locken. Grundsätzlich tritt Busek dafür ein, einmal die Untersuchungsausschüsse an sich zu untersuchen, also konkret, was warum nicht so laufe, wie es sollte. Denn ein Ausschuss solle keine Gerichtsverhandlung ersetzen, sondern System-Probleme aufdecken und politische Verantwortlichkeit klären.
Der ehemalig Sektionschef im Justizministerium Roland Miklau, Präsident der Österreichischen Juristenkommission, hat als Straf- und Menschenrechtler große Sorgen: „Wenn gleichzeitig strafrechtliche Ermittlungen laufen und ein Untersuchungsausschuss, besteht die Gefahr, dass sich diese beiden Verfahren gegenseitig behindern und stören.“ Miklau sieht zweierlei Gefahren, wenn Politiker und dann auch die Medien Ermittlungsakten der Staatsanwaltschaften in sehr frühem Stadium in die Hände bekommen. Nämlich einerseits, dass berechtigte Geheimhaltungsinteressen von Zeugen und Beschuldigten verletzt werden – und andererseits, dass den Kriminalisten und Staatsanwälten die Aufklärung von Straftaten erschwert wird.
Auch den ehemalige Nationalratspräsident und ÖVP-Klubobmann Andreas Khol plagen viele Zweifel, weil sich die Parteien noch immer nicht auf eine Reform der Untersuchungsausschüsse geeinigt haben. So gibt es keine strengen Regeln für die Abgeordneten die Fairness und Persönlichkeitsrechte schützen und Vorverurteilungen verhindern. Für ihn ist der Korruptionsunterausschuss ein „höllisches Spektakel“.
Ein Innehalten mit blindwütigen Untersuchungen ohne jede Rücksicht auf die Beteiligten erscheint angezeigt, eine Nachdenkpause, in der eine fundierte rechtliche Grundlage geschaffen wird, täte allen gut.
Abgesehen von diesen durchaus unerfreulichen politischen Voraussetzungen, Begleitumständen und den fragwürdigen „Erfolgen“ der stattgefundenen und beabsichtigten Untersuchungsausschüssen, erscheint es mir immer dann, wenn derartige Entgleisungen und Entartungen sichtbar werden erforderlich, sich auf das Recht zu besinnen und Rechtswidrigkeiten und Mangelhaftigkeit von Rechtsgrundlagen aufzuzeigen.

Das Untersuchungsrecht des Nationalrates (Enqueterecht)wurde von den Vätern unserer Bundesverfassung im Artikel 53 B-VG dem Artikel 34 der Weimarer Reichsverfassung von 1919 nachgebildet:
(1) Der Nationalrat kann durch Beschluss Untersuchungsausschüsse einsetzen.
(2) Die nähere Regelung hinsichtlich der Einsetzung und des Verfahrens von Untersuchungsausschüssen wird durch das Bundesgesetz über die Geschäftsordnung des Nationalrates getroffen.
(3) Die Gerichte und alle anderen Behörden sind verpflichtet, dem Ersuchen dieser Ausschüsse um Beweiserhebungen Folge zu leisten; alle öffentlichen Ämter haben auf Verlangen ihre Akten vorzulegen.
§ 33 des Geschäftsordnungsgesetzes des Nationalrates normiert:
(1) Der Nationalrat kann auf Grund eines Antrages zur Geschäftsbehandlung den Beschluss auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses fassen. Ein solcher Antrag ist dem Präsidenten schriftlich zu überreichen und hat den Gegenstand der Untersuchung, den Untersuchungsauftrag sowie die Zusammensetzung des Untersuchungsausschusses zu enthalten. Jedem Untersuchungsausschuss muss jedoch mindestens ein Mitglied jeder im Hauptausschuss vertretenen Partei angehören.
(2) ... (3) Für das Verfahren des Untersuchungsausschusses gilt die „Verfahrensordnung für parlamentarische Untersuchungsausschüsse“... Sofern diese Verfahrensordnung nichts anderes bestimmt, kommen für das Verfahren die Bestimmungen des Geschäftsordnungsgesetzes zur Anwendung.
Schutz der Grundrechte. Bis Februar 2010 sollten die Regeln für Untersuchungsausschüsse nach deutschem Vorbild gestaltet werden. Seither wird verhandelt. Eine Einigung, insbesondere über ein Minderheitenrecht konnte nicht gefunden werden.
Eines der wichtigsten Probleme ist – wie bereits angedeutet – der Schutz der Grundrechte. Markant war der Streit im Korruptionsuntersuchungsausschuss über die geschwärzten Akten. Für den unbedarften Beobachter stellte sich dieser Streit ein wenig wie ein „Kasperltheater“ dar – wer ist der Stärkere, Parlament oder Verwaltung? Dahinter stehen aber ernste Probleme der Rechtsstaatlichkeit. § 25 Abs. 2 der Verfahrensordnung für Untersuchungsausschüsse (VO-UA) normiert wie Artikel 53 Abs. 3 B-VG „Alle öffentlichen Ämter haben auf Verlangen ihre Akten vorzulegen“. Aber: Muss ein Ministerium auch Akten vorlegen, die zwar vom Untersuchungsausschuss verlangt werden, aber nichts mit dem Untersuchungsgegenstand zu tun haben? Denn gemäß § 1 DSG darf das Grundrecht auf Datenschutz nämlich nur „zur Wahrung wichtiger öffentlicher Interessen“ durch gesetzliche Regelungen beschränkt werden, die „angemessene Garantien für den Schutz der Geheimhaltungsinteressen der Betroffenen festlegen“.
Univ.-Prof. Dr. Gerhard Wielinger vom Institut für Staats- und Verwaltungsrecht der Universität Graz konstatiert hier eine Frage von zentraler Bedeutung, nämlich jene nach der Effektivität des Rechtsstaatsprinzips im Hinblick auf die Praxis der Wahrnehmung parlamentarischer Kontrollrechte. Den Inhalt des Rechtsstaatsprinzips, also den Inhalt eines jener „Baugesetze“ der Bundesverfassung, die nicht zur Disposition des Parlaments stehen, sondern in die nur durch eine Volksabstimmung eingegriffen werden kann, hat der Verfassungsgerichtshof wie folgt umschrieben: „Dem rechtsstaatlichen Prinzip entspricht es, dass alle Akte staatlicher Organe im Gesetz und mittelbar letzten Endes in der Verfassung begründet sein müssen, und dass für die Sicherung dieses Postulates wirksame Rechtsschutzeinrichtungen bestehen“ (VfSlg 292/1955).
Die Rechtsvorschriften, welche die Tätigkeiten von Untersuchungsausschüssen des Nationalrates regeln, sehen aber keinerlei Möglichkeit vor, gegen Gesetzesverletzungen durch den Ausschuss oder durch Mitglieder des Ausschusses Rechtsschutz zu erlangen (Gerhard Wielinger, DiePresse.com, 4.3.2012).

Eingriff in Grundrechte. Tatsächlich ist es vorgekommen, dass Ausschussmitglieder entgegen ihrer in der VO-UA normierten Pflicht Informationen elektronisch veröffentlicht haben und es kam auch zu einer zwangsweisen Vorführung, also einen Eingriff in das Grundrecht der persönlichen Freiheit, ohne dass es möglich gewesen wäre sich dagegen zu wehren bzw die Zulässigkeit einer solchen Maßnahme prüfen zu lassen. Der Verfassungsgerichtshof hat nämlich die Möglichkeit einer Prüfung verneint: Akte, die von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen bzw. in deren Auftrag gesetzt werden, gehören zur Staatsfunktion Gesetzgebung und können als solche weder von den Unabhängigen Verwaltungssenaten noch vom Verfassungsgerichtshof überprüft werden“ (VfSlg 18406/2008).
Daraus folgert Wielinger konsequent, dass der Verfassungsgerichtshof auch keinen Anstoß an der gesetzlichen Grundlage derartiger Anordnungen genommen hat (§ 3 Abs 3 VO-UA). Ungeachtet seiner eigenen Judikatur zum Inhalt des Rechtsstaatsprinzips hat der Verfassungsgerichtshof es als zulässig erachtet, dass sich ein staatliches Organ selbst ermächtigt, Eingriffe in Grundrechte vorzunehmen, gegen die es keinerlei Rechtsschutz gibt. Diese Ansicht des Verfassungsgerichtshofes steht nach Meinung prominenter Juristen aber auch im Widerspruch zu Art. 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention. Auch die Österreichische Juristenkommission hat sich dieser Kritik angeschlossen. Wielinger schließt seine Ausführungen damit, dass er darauf hinweist, dass die derzeit geltende Rechtslage und die Judikatur des Verfassungsgerichtshofs unter dem Blickwinkel des Rechtsstaatsprinzips sehr bedenklich und nicht geeignet sind, das Vertrauen in die parlamentarische Kontrolle zu fördern.

Reformen erforderlich. Hinzuzufügen wäre, dass zahlreiche Untersuchungsausschüsse ein Mindestmaß an Fairness haben vermissen lassen, Missbrauchsschranken insbesondere im Hinblick auf Grundrechte wurden durchbrochen und gelegentlich ein faires, unvoreingenommenes Gerichtsverfahren Betroffener in Frage gestellt.
Im Hinblick auf die bisherigen Ausführungen erscheint es doch verwunderlich, dass nicht bereits tiefergehende Bemühungen um eine Reform des Enqueterechtes unternommen wurden. Vordringliches Augenmerk wäre dabei zu richten auf:
1. einen deutlichen Ausschluss von bloßen Missstands- und Skandaluntersuchungen, die besser den Behörden und Gerichten überlassen werden sollten;
2. eine ausreichende Gewährung von Rechts- und Grundrechtsschutz für Betroffene;
3. eine strenge Normierung von sanktionierten Verschwiegenheitspflichten;
4. eine Normierung von Minderheitenrechten nach dem Vorbild des Artikel 44 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland (Der Bundestag hat das Recht und auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder die Pflicht, einen Untersuchungsausschuss einzusetzen ...)
Der demokratische Rechtsstaat muss es sich angelegen sein lassen, sowohl staatliche Machtausübung, als auch die Kontrolle der Macht, nach den Maximen von Freiheit, Gleichheit und Gerechtigkeit für den Staatsbürger zu ordnen. Der ehemalige Präsident des Verfassungsgerichtshofes Karl Korinek hat einmal im Bezug auf ein Zitat von Klaus Stern (Staat bedeutet Macht und Herrschaft – Rechtsstaat bedeutet den Versuch, diese Macht rechtlich zu bewältigen) gesagt: „Wo dabei das Recht fehlt, bleibt der – rechtlich ungebundene – Staat, bleibt – rechtlich ungeregelte – Macht und damit die Gefahr der Willkür.“
Alfred Ellinger